Vor 30 Jahren wurde das Schengener Abkommen unterzeichnet. Seitdem reisen Bürgerinnen und Bürger innerhalb der Mitgliedstaaten ohne Grenzkontrollen. Ein Schritt Richtung offenes Europa, aber auch ein Risiko, findet der frühere Oberstaatsanwalt Egbert Bülles. Eine skeptische Bilanz.
von Egbert Bülles
Am 14. Juni 1985 – also vor 30 Jahren – unterzeichneten die Kernländer der EU auf einem Moseldampfer gegenüber dem luxemburgischen Ort Schengen ein historisches Abkommen. Es sah den schrittweisen Abbau von Personenkontrollen an den Binnengrenzen zwischen den Vertragspartnern vor. Ziel war es, zur Verwirklichung eines einheitlichen Europas die innerstaatlichen Grenzkontrollen abzuschaffen und durch den Wegfall der Binnengrenzen die ungehinderte Reisefreiheit der Bürger zu gewährleisten. Auch einen einheitlichen europäischen Binnenmarkt für den freien Warenaustausch wollte man damit schaffen.
Zwischenzeitlich sind dem Schengener Abkommen über 20 Länder beigetreten, darunter auch Nicht-EU-Mitglieder wie die Schweiz, Island oder Norwegen; die EU-Staaten Großbritannien und Irland haben hingegen nicht mitgemacht. Sie führen zum Schutz vor illegaler Einwanderung und Kriminalität weiterhin Grenzkontrollen durch. Und trotz Vollmitgliedschaft in der EU sind Bulgarien und Rumänien noch nicht in den Schengen-Raum aufgenommen worden, weil es in diesen Länder an erforderlichen Maßnahmen gegen organisierte Kriminalität und Korruption mangelt.
Der Wegfall der Binnengrenzen sollte kein Minus an Sicherheit bringen, hieß es seinerzeit. Diese sollte durch bessere und effektivere Kontrollen an den Außengrenzen und vereinzelte Überwachung an den Binnengrenzen (etwa durch internationale Vernetzung der Polizeiarbeit oder mobile Grenzraumüberwachung) gewährleistet werden. Zu diesem Zweck wurde 1990 das Schengener Durchführungs-Übereinkommen (SDÜ) verabschiedet, in dem unter anderem eine einheitliche Visumspolitik, einheitliche Außenkontrollen und eine enge polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit geregelt wurde. Im Vertrag von Prüm 2005 (auch „Schengen III“ genannt) kamen weitere Vorschriften hinzu.
Heute, im Jahr 2015, stellt sich die Frage, ob durch den Wegfall der Binnengrenzen wirklich ein Mehr an Freiheit geschaffen wurde ‒ und ob die Sicherheit für die Bürger bestehen blieb. Solches behauptet jedenfalls eine Internetseite des Auswärtigen Amtes im April 2015. Oder hat nicht doch die Abschaffung der Grenzkontrollen zu einem massiven Anstieg der grenzüberschreitenden Kriminalität geführt?
Hierfür gibt es einige Beispiele. So wird Deutschland etwa seit Jahren von einer Welle an Wohnungseinbrüchen überzogen; diese werden zum Großteil von südosteuropäischen Banden begangen, welche nur zum Zwecke von Straftaten nach Deutschland einreisen und sich anschließend wieder in die angrenzenden Schengen-Staaten zurückziehen. Gleiches gilt für den Diebstahl hochwertiger Pkw oder von Navigationsgeräten, aber auch für „Skimming”-Taten, bei denen Bankkartendaten ausgelesen und danach weltweit betrügerisch eingesetzt werden. Als weiteres Beispiel für die durch fehlende Kontrollen begünstigte grenzüberschreitende Kriminalität gilt der Drogenhandel – etwa der verstärkte Schmuggel der besonders gefährlichen Droge Crystal Meth an der deutsch-tschechischen Grenze –, aber auch der Zigarettenschmuggel und die gefährliche Russenmafia, die über Kontakte zu den baltischen Schengen-Staaten verfügt.
Aber nicht nur die Täter, sondern auch die Opfer stammen vielfach aus dem Ausland. So etwa Frauen, die früher aus der Ukraine oder aus Polen und heute vor allem aus Bulgarien und Rumänien mit Versprechungen nach Deutschland gelockt und hier zur Prostitution gezwungen wurden. In vielen Großstädten stammen rund 80 Prozent der illegalen Prostituierten aus dem Ausland.
Bereits 2006 wurde in der Schweiz und in Österreich bemängelt, dass dortige Einbruchsserien auf „Schengen” und dem damit verbundenen Wegfall der Grenzkontrollen zurückzuführen seien. Beklagt wurde etwa, dass Verdächtige nicht mehr bei der Einreise der Polizei gemeldet würden und dementsprechend so lange keine Überwachung der verdächtigen Personen stattfinden könne, bis sie bei einem Einbruch ertappt würden. In Österreich wurde damals eine Spezialeinheit „SOKO Ost” gegründet, um den Kriminalitätsimport aus Osteuropa zu senken. In NRW wurde im Februar 2014 ein Schwerpunkt „Kontrolltag Motiv (Mobile Täter im Visier)“ durchgeführt, bei dem 2000 Polizisten etwa 4000 Personen auf den Autobahnen kontrollierten, um aus dem Ausland einreisende Wohnungseinbrecher festzunehmen. Das Resultat war mager: Es wurden 47 Personen festgenommen, darunter kaum Einbrecher. Das Ganze wurde später damit begründet, man habe Erkenntnisse über die Reisewege der Einbrecher erlangen wollen.
Ein in Rumänien tätiger Sozialarbeiter schrieb mir Anfang Mai dieses Jahres, Deutschland sei für Kriminelle aus dem Osten das Paradies, denn hier wüchsen die Villen geradezu in den Himmel. Die Straftäter lachten über die Naivität der deutschen Politik und ihrer Strafverfolgungsbehörden.
Viele Sicherheitsexperten haben bereits vor Jahren vor dem Wegfall der Grenzkontrollen und den gravierenden Folgen von Schengen gewarnt. In einigen postkommunistischen Ländern hätten sich starke Strukturen organisierter Kriminalität entwickelt, die vielfach von den früheren Sicherheitsapparaten, etwa der rumänischen Securitate, bestimmt seien. Durch die Personenfreizügigkeit bestünde für die Bandenchefs die Möglichkeit, inländische Personen für die Begehung von Straftaten in den Schengen-Ländern zu rekrutieren und dadurch ihren Operationsradius auszuweiten, ohne sich selbst der Gefahr einer Strafverfolgung auszusetzen. Durch den Zusammenbruch des Kommunismus und dem damit einhergehenden Zerfall der sozialen Sicherheitsnetze seien zudem Tausende von Menschen bereit, ihren Lebensunterhalt durch Straftaten zu sichern.
Leider hat sich die Warnung bewahrheitet: Die Osterweiterung der EU brachte einen erheblichen Anstieg der Kriminalität mit sich. Dies wird aber seitens der Politik sträflich vernachlässigt. Ähnlich wie bei der Einführung des Euro zu einer Währungsunion glaubten die Gründungsväter des Schengener Abkommens, Europa schlichtweg durch den Wegfall von Grenzen einigen zu können, ohne zuvor ein einheitliches Recht, insbesondere ein gemeinsames Straf- und Strafverfahrensrecht einzuführen. Die einzelnen Länder haben teilweise völlig unterschiedliche Rechtssysteme, die sie aus Gründen der Tradition und ihrer nationalen Identität beibehalten. Die in Schengen vorgesehene polizeiliche und strafjustizielle Kooperation blieb trotz großer Fortschritte etwa beim Datenaustausch, der Einführung des europäischen Auslieferungshaftbefehls und bei der Bekämpfung von Terrorismus und Drogenhandel hinter den Erfordernissen zurück. Das liegt daran, dass die Regelungen dem Zwang der Einstimmigkeit im Ministerrat unterliegen. Im Gegensatz zu Olaf, einer Behörde, die Betrugsstraftaten zum Nachteil der EU mit Erfolg bekämpft, sind andere Behörden wie Eurojust und Europol mit wenig Personal und wenig Kompetenzen ausgestattet und deswegen kein scharfes Schwert zur Bekämpfung der internationalen Kriminalität.
Eine besondere Herausforderung für die Schengen-Staaten ist die ständig ansteigende Zahl an Flüchtlingen über das Mittelmeer, die hauptsächlich in Italien landen und dort Asyl beantragen. Hinter diesen Flüchtlingsströmen verbergen sich organisierte Schlepperbanden, die pro Flüchtling drei- bis sechstausend Euro verdienen und denen es völlig gleichgültig ist, wenn bei einer Überfahrt hunderte Menschen ertrinken. Beim Großteil der Flüchtlinge handelt es sich nicht um Asylsuchende, sondern um Wirtschaftsflüchtlinge, die aus humanitären Gründen kaum zurückgewiesen werden können. Nach dem Dublin-II-Abkommen sind diejenigen Länder für die Aufnahme der Flüchtlinge zuständig, über deren Grenzen sie erstmals eingewandert sind. Als im Jahr 2011 infolge der arabischen Revolution Tausende nach Italien flohen und die anderen EU-Staaten nicht bereit waren, ebenfalls welche aufzunehmen, sah sich die italienische Regierung gezwungen, diesen Menschen Touristenvisa auszustellen ‒ womit sie sich im gesamten Schengen-Gebiet frei bewegen konnten. Als Folge führte Frankreich wieder Grenzkontrollen ein, und auch Dänemark begann später damit, um die Einreise von Flüchtlingen und Kriminellen aus anderen europäischen Ländern zu verhindern. Diese Kontrollen wurden nach Protest der Nachbarländer und des europäischen Parlaments wieder aufgehoben.
Aber nicht nur Italien, sondern auch Deutschland hielt sich nicht immer an die Schengen-Vorgaben zur Visa-Erteilung. In einem Strafverfahren vor dem Landgericht Köln wurde schon vor Jahren offenbar, dass Tausende Ukrainer von der deutschen Botschaft in Kiew Touristenvisa ausgestellt bekamen, obwohl klar war, dass sie im Schengen-Raum der Schwarzarbeit oder der Prostitution nachgingen. Eine genaue Prüfung des Reisezwecks hatte aufgrund von Anweisung des damaligen Außenministers (dem „Volmer-Fischer-Erlass“) zu unterbleiben.
Der derzeitig massiv ansteigende Strom von Flüchtlingen führt praktisch dazu, dass Italien keine Kontrollen mehr durchführt und die Flüchtlinge wegen der offenen Grenzen ungehindert in andere Schengen-Staaten, namentlich Deutschland und Schweden, einreisen und dort Asyl beantragen. Der Vorschlag der EU- Kommission, für die einzelnen EU-Länder Quoten zur Flüchtlingsaufnahme einzuführen, stieß bei Großbritannien und den östlichen Mitgliedstaaten auf wenig Gegenliebe: Man fürchtet dort nicht nur die anfallenden Kosten für die Unterbringung und die Durchführung der Asylverfahren, sondern auch Kriminalität und illegale Einwanderung.
Eine genaue Statistik, ob und in welchem Maße durch Schengen die Kriminalität angestiegen ist, liegt zwar nicht vor. Jedoch lassen die Polizeistatistiken gewisse Rückschlüsse zu, da in jenen auch die Nationalitäten von Straftätern aufgeführt sind. Allgemein bekannt ist, dass die Kriminalitätsbelastung in den Grenzbereichen von Brandenburg, Sachsen, NRW und Bayern höher ist als im Landesdurchschnitt.
Nur in Ausnahmefällen können bei internationalen Veranstaltungen die unbegrenzte Reisefreiheit eingeschränkt und Kontrollen an den Binnengrenzen vorübergehend wieder durchgeführt werden – so etwa während der Fußball-EM oder im Vorfeld des diesjährigen G7-Treffens im bayerischen Elmau. Die durch die Ost-Erweiterung des Schengen-Raums bedingte Kriminalität ist dafür jedoch kein Grund, auch wenn sie (entgegen der Äußerung des früheren Bundesinnenministers Schäuble aus dem Jahre 2008) erheblich angewachsen ist.
Meine Ansicht dazu lautet: Nicht die mit Schengen verbundene Reisefreiheit sollte eingeschränkt werden, sondern die damit einhergehende Kriminalität sollte gezielter durch die Strafverfolgungsbehörden bekämpft werden. Hierzu wäre etwa eine bessere Kontrolle der Schengen-Außengrenzen notwendig. Die bayerischen Grenzkontrollen während des G7-Gipfels Anfang Juni ergaben 8 600 Verstöße gegen das Aufenthaltsgesetz, also illegale Einreisen und Schleuserkriminalität! Daneben stieß man auf 150 weitere Straftaten, wie etwa Rauschgiftkriminalität. Ferner wurden 350 gesuchte Personen ermittelt und 60 Haftbefehle vollstreckt. Dies zeigt, dass die Außengrenzen des Schengen-Raumes in der Regel viel zu leicht überwunden werden können und Straftäter einreisen, die hier nicht nur auf der Suche nach Asyl sind.
Dies alles erfordert aber nicht nur an den Außengrenzen, sondern auch in Deutschland einen stärkeren personellen Einsatz und eine verbesserte Ausstattung mit Sachmitteln, über die nicht die Finanzminister alleine entscheiden sollten. Ferner müssen strukturelle Änderungen im Aufbau und in der Zuständigkeit der verschiedenen Polizeibehörden und Staatsanwaltschaften in Deutschland durchgeführt werden. Und es müssen endlich eine echte europäische Polizeibehörde und Staatsanwaltschaft geschaffen werden, die international begangene Straftaten verfolgen können. Des Weiteren wäre ein einheitliches Straf- und Strafverfahrensrecht vonnöten. Doch zumindest Letzteres ist wohl ein Traum, der nicht in Erfüllung gehen wird.
